“十一五”以来，我国单位GDP能耗整体呈现持续下降的态势，2005—2018年累计降低了41.5%。“十九大”报告强调，要坚持节约资源的基本国策。《中国能源状况与政策(2008)》白皮书专章规定全面推进能源节约，在能源发展战略行动计划(2014—2020年)、能源发展“十三五”规划中，都把节约优先贯穿于能源开发利用的全过程。但聚焦到我国油气上游开发领域，上述法规政策的规制却显得较为薄弱。《矿产资源法》中矿产资源综合开采利用原则及“三率”的规定在油气领域的适用性弱，内容过于原则，欠缺执行机制。

英国是欧洲第二大石油生产国和第三大天然气生产国，拥有较长的油气勘探开发和生产历史，在海上油气勘探开发方面处于世界领先地位，是油气领域政策创新和供给的重要源头。英国与我国在油气勘探开发体制上虽然存在着较大差异，但是在油气勘探开发的进程中，同样面临着投入成本高、生产效率下降等挑战。英国通过实施油气经济采收率最大化战略(The Maximising Economic Recovery Strategy for the UK，简称MER UK战略)，原油年度产量显著增长，成为2018年经合组织欧洲地区增长最为强劲的国家[2]，同时，平均单位运营成本从2014年的每桶19英镑下降至2018年的每桶12英镑，单位成本下降超过1/3[3]。总结英国MER UK战略的经验对完善我国油气上游开发效率的监管具有启发性。

1 MER UK战略的背景

MER UK战略是指以一个更有影响力的监管机构来促进和鼓励勘探、油田开发和基础设施多方面的合作，以最大限度地发现和采收石油天然气的整体方法[4]。MER UK战略是一份法律文件，载有受其约束者必须遵守的义务。MER UK战略是基于“伍德审查”报告提出的。2013年6月10日，时任英国能源和气候变化部国务部长爱德华·戴维宣布由伊恩·伍德爵士牵头，对英国近海石油天然气的采收及其监管进行审查。英国政府认识到，英国北海勘探和生产经营环境中面临着前所未有的挑战：大陆架生产设施和基础设施日益相互依赖，投入上升但勘探和生产水平下降，不能充分利用新技术，难以吸引投资资本等。在向低碳未来过渡之际，基于英国的能源安全和长期经济发展前景考虑，必须采取积极措施，以最大限度地提高本土石油和天然气的经济采收率。但是，历届英国政府还没有采取全面的方法来规范油气的勘探、开发和生产。2014年2月24日，“伍德审查”报告提出的核心建议是：为保障英国大陆架的未来发展，政府和工业界应制定并致力于实现一项新的战略，以在英国大陆架实现油气经济采收率最大化。英国政府赞同并致力于落实该审查报告的建议。

MER UK战略的法定化基于英国1988年《石油法》。根据2015年《基础设施法》修订的1988年《石油法》第9A(2)条规定：“国务部长必须制定一项或多项战略，以实现主要目标”[5]。2016年1月28日，英国国务部长提交国会审议第一份MER UK战略草案，于2016年3月18日生效。

2 MER UK战略的解析

MER UK战略的核心主要有两点：一是监管机构必须独立，更强大、更有经验，拥有更广泛的规制权力，有能力促进和影响运营商之间在勘探、实地开发和基础设施方面的更大合作，为英国提供更多的收入，为被许可方带来更好的回报。二是财政部、监管机构和工业界采取协调一致的三方做法。监管机构为财政决策提供信息和建议，财政部与监管机构密切合作，更好地利用财政杠杆激励MER UK战略，促进更边际油田的投资；监管机构负责与工业界合作，最大限度地减少官僚作风和障碍，通过数据共享、良好管理和鼓励技术得到充分发挥等手段，以促进更广泛的行业合作；工业界积极履行义务，提高生产效率，更好地利用基础设施。

2.1 战略的主要内容

MER UK战略的主要目标是最大限度地实现英国油气的经济采收率最大化。为了实现该目标，该战略规定了核心义务和支持义务，对石油天然气管理局、授予许可证的经营者、上游石油基础设施的所有者、规划和使用上游石油基础设施的作业者等相关人员均具有法律约束力。其核心义务是指相关人员在履行职能时必须采取必要措施，以确保从英国有关水域下的地层中采收油气具有经济上的最高价值[6]。根据“伍德审查”报告的建议，支持义务直接分为勘探、开发、资产管理、技术和退役，以明确针对不同情况的约束要求。

除了以上两层义务之外，MER UK战略还规定了“必要行动和行为”，这些必要行动和行为是在证明合规性时必须遵守的。具体而言，“必要行动和行为”是由核心义务或支持义务引起的，包括以下4个要求：①及时。所有义务必须及时履行。②合作。相关人员必须和石油天然气管理局合作，需适当考虑合作能否减少费用，增加经济采收率，或以其他方式影响义务的履行。③降低成本。战略规定的义务和由此产生的义务要求尽可能减少采收油气的整个生命周期费用，包括退役费用和有关的业务费用。④当有关各方无法确保经济采收率最大化时，必须允许他人从其许可证或基础设施中开展活动。