0 引 言

2017年4月，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》(国发〔2017〕29号)，其主要措施中第二项提出在矿业权占有环节，将探矿权使用费和采矿权使用费整合为矿业权占用费。矿产资源使用费改占用费的做法，更加突出了这项费用的定位。因占用费改革结果仍未落地，因此，本文分析使用费收缴的现状、存在的问题，提出相应的占用费制度改革的建议，旨在建立合理的占用费收费制度，既要落实改革目标，改善探矿权圈而不探的现状，又要能够有效促进我国上游油气资源勘查开采。

1 基本概念及作用

矿业权使用费包括探矿权使用费和采矿权使用费，是国家将矿产资源探矿权采矿权出让给矿业权人，按规定向矿业权人收取的使用费，是国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度的体现，属于我国“一税”(资源税)“一金”(矿山环境治理恢复保证金)“两款”(探矿权价款、采矿权价款)“三费”(探矿权使用费、采矿权使用费、矿产资源补偿费)组成的矿业权有偿取得制度体系[1]。

探矿权有偿出让是国际上的通行做法，主要以出让金、租金、红利、出让收益等多种方式体现。其中探矿权租金，即探矿权人勘查矿产资源必须向国家缴纳以探矿权所占面积为计算基础的费用，相当于我国的探矿权使用费，是国家运用经济手段对矿产资源勘查开采进行管理的一种方式，主要目的是防止探矿权人占用太大面积，其特点有三方面：一是探矿权使用费由矿业权而不是土地法规定；二是探矿权使用费由矿业权登记管理机关征收；三是按照矿业权所占面积征收，并逐年递增。

采矿权使用费的目的与探矿权使用费相同，也是国家控制对土地的过多占用。但因采矿权对土地占用的时间与矿山服务年限相联系，一般不作分时段限制。

2 油气矿业权使用费收缴现状

2.1 收缴标准

1998年，国务院颁布实施《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》规定了探矿权使用费以勘查年度(指以勘查许可证生效之日起每过365天为1个勘查年度)计算，逐年缴纳，缴纳标准为第1个勘查年度至第3个勘查年度，每平方千米每年缴纳100元；从第4个勘查年度起，每平方千米每年增加100元，但是最高不得超过每平方千米每年500元；采矿权使用费按照矿区范围的面积逐年缴纳，缴纳标准为每平方千米每年1 000元[2-3]。油气矿业权使用费收取标准自1998年保持至今。

2.2 收缴方式及收缴概况

如图1所示，2001—2018年，我国油气探矿权使用费实收费额在1.6亿～14亿元之间，因大部分探矿权首立时间集中在1998—2002年，首次许可证有效期7年，按照使用费前7年逐步递增的规律，油气探矿权使用费在2001—2008年之间呈现显著增长态势。同时，在此期间，油气探矿权面积也呈现逐年递增直至2004年，后期基本稳定在300万～400万km2之间，油气探矿权使用费减免费额为2亿～10亿元，与探矿权面积及探矿权使用费收费额变化趋势基本一致。

图1 2001—2018年油气探矿权使用费收费、减免情况与探矿权面积关系图Fig.1 Relationship between the charges and exemptions of oil and gas exploration rights royalty and the area of exploration rights from 2001 to 2018

如图2所示，2001—2018年，我国油气采矿权使用费实收费额在0.45亿～1.4亿元之间，2001—2018年油气采矿权面积呈现逐年递增的态势，因油气采矿权使用费标准为固定标准，因此，油气采矿权面积与实收费额呈正比例相关。减免费额为0.12亿～0.3亿元，减免费额较稳定，对采矿权面积和使用费收费额无明显干扰。

图2 2001—2018年油气采矿权使用费收费、减免情况与采矿权面积关系图Fig.2 Relationship between the charges and exemptions of oil and gas mining rights royalty and the area of mining rights from 2001 to 2018

2.3 减免政策

《矿产资源法》第五条规定：国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；但是，国家对探矿权、采矿权有偿取得的费用，可以根据不同情况规定予以减缴、免缴，具体办法和实施步骤由国务院规定。油气矿业权减免情形主要包括以下五类。

1) 西部地区探矿权。参照国土资发〔2000〕174号第三条、国土资厅发〔2000〕76号第一条规定，我国西部地区油气探矿权可按照标准规则减免，即第1个勘查年度减免100%，第2～3个勘查年度减免50%，第4～7个勘查年度减免25%。

2) 低渗、稠油、三采的采矿权。参照国土资发〔2000〕174号第一条、国土资厅发〔2000〕76号第三条规定，低渗、稠油、三采的采矿权矿山基建期和矿山投产第1个开采年度减免100%，第2～3个开采年度减免50%，第4～7个开采年度减免25%，矿山闭坑当年免缴。