1 油气试采工作与油气试采制度的概念

油气试采工作主要指获取油气井在生产过程中的储层动态参数。《矿产资源勘查区块登记管理办法条文释义》中对试采的定义：指石油、天然气等流体矿产的探矿权人从已获得的工业气流井中选取一部分井，进行试验性的石油、天然气等流体矿产的开采，其目的是取得油气井在不同生产条件下的各项资料，确定油气田的生产能力、压力变化，掌握生产变化规律，为编制正式的油气田开发方案提供依据[1]。

目前执行的油气试采制度是指1998年2月国务院颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)第二十条规定：“探矿权人在勘查石油、天然气等流体矿产期间，需要试采的，应当向登记管理机关提交试采申请，经批准后可以试采1年；需要延长试采时间的，必须办理登记手续”[2]。

2 油气试采制度的由来及发展历程

1986年以前，我国油气资源的勘探开发完全按照中央计划进行，原地质矿产部(简称“地矿部”)负责油气资源的勘查，石油工业部(简称“石油部”)负责油气资源的勘查和开发。地矿部在勘查阶段获得油气发现获得储量后将发现的油气田交给石油部开发，但这种油气资源勘查开采分离式的管理制度，导致油气勘查开采界限不清，给两部委工作衔接造成矛盾，所以在当时的背景下，在勘查阶段与开采阶段之间设置一个明确界限，有助于地矿部和石油部油气勘查开采工作的有序衔接。1986年3月，第六届全国人民代表大会常务委员会通过了《矿产资源法》，同年10月1日施行。其中第九条规定国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作[3]。自此，我国矿产资源勘查开采管理走向统一登记管理。1987年4月，国务院发布《矿产资源勘查登记管理暂行办法》和《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》，均在第三十条规定：“国务院石油工业、核工业主管部门分别负责石油、天然气、放射性矿产的勘查开采登记、发证工作，并向国务院地质矿产主管部门备案”[4-5]。

为理顺油气探采管理工作，1987年12月，石油部在颁布的《石油及天然气勘查开采登记管理暂行办法》(以下简称“《暂行办法》”)第十五条中对试采做出了明确规定：“在勘查活动中各类探井的试采应当有试采方案，一般试采期不得超过一年。特殊高产井试采期不得超过半年。需要延长试采时间的，应当凭勘查许可证和有关文件，办理有效期不超过一年的采矿许可证”[6]。《暂行办法》一方面明确了试采的最长期限，另一方面也规定了试采期到期后，允许特殊情形下办理短期采矿权进行短期的油气开采。

1988年之后，油气管理机构历经能源部、国家计划委员会、全国资源委员会、地质矿产部和国土资源部，试采制度一直沿用。同时并存的还有油气滚动勘探开发制度。1998年2月，国务院颁布实施《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)，其中第二十条规定“探矿权人在勘查石油、天然气等流体矿产期间，需要试采的，应当向登记管理机关提交试采申请，经批准后可以试采1年；需要延长试采时间的，必须办理登记手续”。这项规定基本沿用了原石油工业部《暂行办法》中关于试采的规定，但虽然明确了试采期满1年后应办理登记手续，却未明确是办理采矿权登记还是继续延续试采期限的手续。《矿产资源勘查区块登记管理办法条文释义》中给出的解释是试采到期后应办理采矿权登记，但未明确办理采矿权期限。

1998年至今，油气试采制度一直未再以法律法规或规范性文件要求作出重新规定，2015年初，鉴于油气矿业权人在申请试采后不及时办理采矿权、以试采代替采矿进行采矿现象增多，在管理中对试采提出了新的要求：一是申请试采应明确试采范围与相关探矿权的关系；二是试采期限应控制在1年，同一区域不能再次办理也不能做探矿权延续，到期后申请人应办理采矿权登记，不能办理采矿权的，可根据需要办理保留，每次2年，但最多办理3次，保留到期后必须注销。此规定出台后，油气试采申请有了一定幅度的减少，主要原因是1年的试采周期无法实现油气探矿权转采矿权，导致油气矿业权申请人谨慎办理试采，但试采工作一直客观存在。

国土资源部令第65号《国土资源部关于委托山西省国土资源厅在山西省行政区域内实施部分煤层气勘查开采审批登记的决定》明确将山西省境内部分煤层气探矿权、占用储量中型及以下采矿权、煤层气试采审批权以及日常监管权，委托山西省国土资源厅行使，委托时限为两年[7]。国土资源部第65号令发布后，山西省人民政府办公厅针对煤层气试采制定了《关于完善煤层气试采审批管理工作的通知》(晋政办发〔2016〕140号)，其中提出了几项措施：一是实行试采许可延期制度，保障探矿权人持续勘查评价资源；二是规范试采期间建设用地审批；支持探矿权人实施矿区配套建设；三是支持在试采阶段开展专项评价，缩短探矿权转采矿权周期；四是支持探矿人销售试采回收气，提高资源利用效率[8]。该制度的出台既有利于促进矿业权人探转采的进度，也解决了政府部门管理上的困境。