1 我国油气矿业权管理基本制度改革历程

1.1 基本制度确定阶段（1998—2011年）

1996年第八届全国人民代表大会常务委员会审议通过了《关于修改〈矿产资源法〉的决定》（以下简称“决定”），该决定依据当时的社会主义市场经济的新形势和国家多年来对矿产资源管理的经验，主要涉及三方面内容修改：一是明确了勘查矿产资源必须依法申请，经批准取得探矿权，并办理登记；二是对探矿权实行有偿取得的制度，并规定探矿权人要完成法定最低勘查投入后，经依法批准可将探矿权转让；三是对矿产资源勘查实行统一的区块登记制度[1]。

依据1996年《矿产资源法》的基本思路，1998年国务院出台《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》三个配套法规，对《矿产资源法》的操作办法做出具体的阐释和补充。其中包括油气区块登记管理、探矿权取得方式、探矿权有偿取得、最低勘查投入、油气试采等制度，构成了我国油气矿业权管理制度的基础。

1.2 改革试水阶段（2011—2019年）

1.2.1 改革部署及措施

1998年后的20余年油气矿业权主要管理制度未发生过重大变化。自2011年开始，能源体制改革的呼声不断，2014年6月，中央财经领导小组第6次会议提出要推动能源体制革命，打通能源发展快车道，还原能源商品属性……并强调要加大油气资源勘探开发力度……积极推进能源体制改革，抓紧制定电力和石油天然气体制改革总体方案等[2]。

2017年4月，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》，其中提出：矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益；在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费；在矿产开采环节，组织实施资源税改革；在矿山环境治理恢复环节，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金[3]。

2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，提出要有序放开油气勘查开采，提升资源接续保障能力。其中对严格区块退出机制、放开油气勘查开采市场和参与主体的安全环保资质等提出指导性意见[4]。

2017年6月，为贯彻落实生态文明体制改革要求，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》，核心是改革我国油气原来以申请在先为主的矿业权取得方式，今后矿业权出让要以招标、拍卖和挂牌这三种竞争方式为主，辅以有条件的协议出让，同时下放部分矿产的审批权限，并逐步强化监管服务[5]。

2017年9月，国务院印发《关于取消一批行政许可事项的决定》，明确取消地质勘查资质审批[6]。

2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出要探索研究油气探采合一权利制度[7]。

2019年6月，国家发改委接连发布了新版的《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，取消了石油天然气勘探开发关于合资、合作的限制，这一变动突破了我国油气勘探开发的对外合作专营权的限制，意味着外资石油企业可直接获得油气矿业权，开展油气田的勘探开发[8-9]。

1.2.2 改革实践

自2011—2018年，为落实中央改革指导精神，原国土资源部在油气管理改革中做了五方面工作。一是推进油气探矿权区块竞争出让，实行合同管理。改变原有探矿权出让以申请在先为主的方式，逐步实行油气探矿权竞争出让，2011年到2019年间，陆续组织了11次竞争性出让，涉及到石油天然气、煤层气、页岩气等矿种，出让方式涉及到招标、拍卖和挂牌三种。二是部分放开石油天然气上游勘查开采市场。2015年将新疆作为油气管理改革的试点省区，推出5个石油天然气探矿权区块面向社会企业公开招标，最后三家社会企业竞得了4个石油天然气探矿权。三是将煤层气矿种的审批权限委托省级自然资源主管部门。2016年原国土资源部将山西省行政区域内的煤层气探矿权和中型及以下煤层气采矿权审批权限委托给原山西省国土资源厅，2017年原国土资源部继续将煤层气探矿权和中型及以下煤层气采矿权审批权限委托给山西、新疆、湖北、江西、贵州和福建6省区国土资源厅。四是增加油气区块保障能力。一方面加大油气区块退出考核力度，2013—2018年间全国累计退出油气探矿权空白区块100万平方千米[10]；另一方面增加油气公益性地质调查资金，为下一步放开油气勘查开采市场奠定基础。五是持续推进制度建设。2017年陆续出台了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》《矿业权交易规则》，为改革实践做好制度支撑。